شهدت الإدارة المحلية تطورات دستورية غير مسبوقة من أبرزها تخصيص/ أو حجز مقاعد للفئات التى كانت مهمشة أو لم تحظى بتمثيل مناسب فى السابق، وهذه التطورات من شأنها أن تؤدى إلى تمكين المواطنين من مجموعات هذه الفئات، بشرط إلا يكون التمثيل المحلى هذا تكرار لعمليات تسكين أسماء لمرشحين ومرشحات لاعتبارات انتماءات حزبية أو مؤامات اجتماعية قبلية وعائلية أو مصالح اقتصادية دون تنافس انتخابى كما كان يشهد تشكيل المجالس المحلية السابقة، ويعد ذلك فرصة لإنتاج مجالس محلية مستقرة وفعالة، وفى حال تحققه يمثل نقطة تحول جوهرية فى كيفية تشكيل المجالس المحلية المقبلة.

هذا وبالرغم من أنه عقب حل "المجالس الشعبية المحلية" ساد تصور قطاعات سياسية ومجتمعية عديدة بإمكانية تغير وضع الإدارة المحلية بفرعيها، وبعد إقرار دستور 2014 واستكمال بناء مؤسسات النظام السياسى الجديد، تنامت هذه التصورات حول احتياجات التمثيل السياسى وعقد الانتخابات المحلية، إلا أن مع اقتراب مرور خمس سنوات منذ إقرار الدستور، وفى ضوء المادتين(180)، و(242) ما زالت الحاجة لبحث مستقبل المجالس المحلية، وليس فقط التركيز على إقرار قانون الإدارة المحلية الجديد أو تحديد موعد للانتخابات الخاصة بها، فى ظل ما يخرج من تصريحات عن كلا من البرلمان ووزارة التنمية المحلية باستمرار حول ضرورة تطوير الإدارة المحلية، وتوطين أهداف التنمية المستدامة.

لذا يثور التساؤل حول ما هى محددات تطوير المجالس المحلية فى ضوء التطورات الدستورية، وبمعنى آخر ما هو مستقبل المجالس المحلية على أثر مجموعة الخيارات والبدائل المتاحة التى حددها الدستور لتشكيل ووظائف المجالس المحلية المقبلة وصلاحياتها، وهى بلا شك حلول لمعالجة مشكلات المجالس المحلية وسبل تطويرها للقيام بدورها المنشود؟.

تنطلق هذه الورقة من فرضية مفادها؛ إن هناك علاقة إرتباط قوية بين عامل الاستحقاق الدستورى للتمثيل الانتخابى فى المجالس المحلية القادمة، وتطوير هذه المجالس وصياغة الواقع الجديد لها. وكما أن الواقع الراهن للمجالس المحلية هو محصلة إشكاليات وتحديات تواجه الإدارة المحلية، فأن الواقع الجديد يتأتى نتيجة محددات التطوير وفق الدستور ويتوقف عليها.

وتعتمد الدراسة على استخدام المنهج المؤسسى Institutional Approach  فى إطار المدرسة القانونية – الدستورية، وبمراعاة إضافات الاقتراب المؤسسى الجديد الذى يدرس المؤسسات السياسية من حيث التشكيل والاختصاصات، وهو ما يوضحه الدستور. وأبرز المقولات التى تتعرض لها الدراسة فى توظيف هذا الاقتراب وأوجه الدراسة المؤسسية للمجالس المحلية كأحدى تنظيمات النظام المحلى كنظام فرعى من النظام السياسى، تتمثل فيما يلى:

-       إن اختصاصات المجالس المحلية يحددها أو يخولها الدستور أو القانون المنشئ لها.

-       إن الوزن النسبى للمجالس المحلية قد يتغير زيادة أو نقصاً من مرحلة إلى أخرى.

-       إن المجالس المحلية تستمد قوتها من كونها تمثل المواطنين المحليين.

-       إن الهدف من تكوين المجالس المحلية أما لتحقيق غرض عام مثل تمكين ممثلى المواطنين من المشاركة فى إدارة شئون الإدارة المحلية، أو غرض خاص إرضاء لفئة معينة أو لإعطاء واجهة ديمقراطية شكلية للنظام السياسى.

-       تؤثر كيفية وآليات تجنيد الأعضاء فى المجالس المحلية على فعاليتها، وقد يحدث تكييف للإطار القانونى فى ظل المؤامات السياسية والاجتماعية.

-       إن المجالس المحلية كغيرها من المؤسسات عرضة لتغيير مستمر، هذا التغيير قد يأخذ تطوير أو دمجها فى مؤسسة أخرى أو تغيير اسمها مع استمرار أدائها لنفس الوظيفة.

هكذا تنناول هذه الورقة بصورة موجزة؛ أهمية المجالس المحلية وتحليل أبرز المعوقات التى واجهت عملها حتى حلها، والاستحقاقات غير المسبوقة فى الدستور والتى تعد إطارا دستوريا ومحددا هاما ستؤخذ فى الاعتبار لأى عمليات تطوير للمجالس المحلية المقبلة، وانعكاس زيادة التمثيل السياسى والمشاركة المحلية على عمليات التطوير هذه، وتوصيات ختامية.

أهمية المجالس المحلية

تمثل المجالس المحلية المنتخبة القادمة أهمية مؤسسية من خلال جانبين أولهما يدور حول الجانب الاقتصادى والتنموى وما يمكنها فى إطار الإدارة المحلية من أن تساهم فى الحد من فجوة العدالة الاجتماعية جغرافيا بين المحافظات وما يمكن أن تقوم به فى تعبئة الموارد وجلب التمويل مثل تدعيم الاقتصاد التعاونى وتشجيع الجمعيات التعاونية، والاشتراك فى زيادة فرص الاستثمار فى ضوء الخطة الاستثمارية العامة للدولة⁽¹⁾، بينما الجانب الآخر يتعلق بالديمقراطية فى أبعادها التمثيلية والتشاركية حيث تعد المجالس المحلية المقبلة مجالا للتنمية السياسية ومدرسة للعمل السياسى والإدارى فى الدولة لأنها ترتبط بالمصالح المحلية المباشرة للمواطنين وتشكل عامل تحفيز لمشاركة المواطنين وجذب الفئات الاجتماعية التى كانت مهمشة⁽²⁾.

إن صور مشاركة المواطنين فى المجالس المحلية تتمثل فى؛ مشاركة المواطنين كناخبين فى انتخاباتها، والتمثيل فى عضويتها، وممارسة المساءلة الاجتماعية من خلال تفعيل لجان المنتفعين، ويوجد تطورات دستورية هامة تتعلق بتفعيل هذه الصور الثلاث لمشاركة المواطن⁽³⁾.

كما تشير التجارب الدولية إلى أن اللامركزية ذات علاقة ارتباط وثيق بتفعيل دور النوع الاجتماعى⁽⁴⁾، وتتجه مصر وفق الدستور الحالى إلى تخصيص المقاعد واشتراط التمثيل المناسب للفئات الاجتماعية، عليه قد يتحقق فى المجالس المحلية المقبلة مراعاة وتعميم المنظور النوعى، ومواجهة مشكلات الفروق التى يغذيها المجتمع بين الرجل والمرأة، وانخراط كلاهما فى السياسات والبرامج، والعمل على تحقيق هدف المساواة وتقليل فجوة فرص التنتمية بعد أن أصبح دستوريا يوجد كوتا أو مقاعد محجوزة لصالح الفئات الاحتماعية⁽⁵⁾ـ

معوقات عمل المجالس المحلية فى الخبرة المصرية

تشير دلالات خبرة المجالس الشعبية المحلية المصرية السابقة فى ممارسة الاختصاصات أنها قد واجهت عدة إشكاليات انعكست على أعمالها وتسببت فى تعطيلها، بل حرمتها من أداء وظائفها كلها أو بعضها، من أهمها تأثير عامل العصبية، حيث أن واقع هذه المجالس عكس فى أحيانا كثيرة توازنات الراوبط الأولية قبليا أو عائليا للمكونات المجتمعية للوحدات المحلية، فى إطار دوافع المصالح المشتركة، ظهر ذلك فى سير ونتائج عمليات الانتخابات السابقة، وكذلك فى عمليات صنع واتخاذ قرارات المجالس المحلية⁽⁶⁾.

عقب ثورة 25 يناير 2011 حكمت "محكمة القضاء الإدارى" فى 28 يونيه 2011 بوقف تنفيذ قرار مجلس الوزراء السلبى بالامتناع عن حل المجالس الشعبية المحلية القائمة فى كافة وحدات الإدارة المحلية على مستوى الجمهورية، وذلك لأن القضاء الإدارى كان قد أصدر سابقا العديد من الأحكام ببطلان انتخابات المجالس الشعبية المحلية ولكن الجهة الإدارية امتنعت عن التنفيذ⁽⁷⁾، وهذا الحكم فيه إلزام للمجلس العسكرى ومجلس الوزراء بإصدار قرار بحل تلك المجالس⁽⁸⁾. وقد أصدر "المجلس العسكرى" المرسوم بقانون رقم (116) لسنة 2011 فى نوفمبر 2011 لحل المجالس الشعبية المحلية وتشكيل مجالس مؤقتة، ويذكر أن مشروع اللائحة التنفيذية لهذا المرسوم قد وضحت تفصيليا تشكيل هذه المجالس المؤقتة وأنواع الفئات الممثلة فيها، واختصاصاتها فى نطاق المحافظة بالنسبة للمسائل الضرورية والعاجلة طبقاً للخطة الإستثمارية للمحافظة والمشاركة المجتمعية، ومدة عملها⁽⁹⁾.

هكذا وبالرغم من قرار حل المجالس الشعبية المحلية إلا أن الوضع لم يسر كما نُشد له بفعل سرعة تغير القيادة السياسية الحاكمة، وتغيير فى الإطار الدستورى ما بين ثورتين، فمن إعلان دستورى مؤقت فى 13 فبراير 2011 وتعيلات دستورية محدودة فى مارس 2011 إلى إعلان دستورى مؤقت آخر فى 30 مارس 2011 حتى ديسمبر 2012 حيث جرى الاستفتاء على دستور جديد، شهدت فترته محاولة إنفاذ مشروع اللائحة التنفيذية للمرسوم بقانون رقم (116) لسنة 2011 لتشكيل المجالس الشعبية المؤقتة وبدأت وزارة التنمية المحلية فى بدء الحوار الحزبى بشأنها فى 30 مايو 2013 ولكن لم يتم تفعيلها بسبب ضعف الاستجابة الحزبية حينها، ثم إقرار الدستور المعدل والحالى فى يناير 2014.

يستخلص مما سبق من واقع المجالس المحلية السابقة أنها قد عانت بالفعل قبل حلها من انتقاص صلاحياتها، وكانت فى كثير من الأحيان تُعنى بمصالح من يحوز القوة السياسية (السلطة والنفوذ) المحلية، ولا تعبر عن احتياجات المواطنين، حيث تأثرت باعتبارات الارتباطات العصبية (القبلية والعائلية). وبالرغم من أن الدستور قد حدد الفئات التى لها حق الترشح فى الانتخابات المحلية، إلا أن تلك المعوقات فى قد تستمر تواجه مشاركة المواطنين فى الانتخابات المقبلة، خاصة وأن هذه المعوقات ترتبط بالثقافة السياسية وشكل الممارسة السياسية، فضلا عن مشكلة قلة تمويل الحملات الانتخابية لبعض الأحزاب السياسية قد تشكل عائقا أمام مشاركاتهم.

الركائز الدستورية  وتطوير المجالس المحلية

عَبر دستور 2014 على أهمية وتطوير العمل المحلى كخطوات أولى يلحقها تطورات تشريعية أخرى فى القانون المعدل أو الجديد للإدارة المحلية ولائحته التنفيذية، وكذلك اللوائح الداخلية لعمل المجالس المحلية بعد انتخابها وتشكيلها. ويلاحظ أنه فى الدستور المصرى 2014 قد تغير مسمى المجالس المنتخبة لتصبح "المجالس المحلية" بدلا عن "المجالس الشعبية المحلية".

تعد المادتين (180)، و(242) الركيزتين الدستوريتين لتطوير المجالس المحلية المقبلة، ويتضح من مادة (180)  أن تخصيص المقاعد واشتراط التمثيل المناسب لفئات الشباب، المرأة، العمال، الفلاحين، المسيحيين، الأشخاص ذوى الإعاقة، وهى الفئات التى كانت أقل حظا أو كانت مستبعدة من الترشيح والمشاركة، وتخفيض سن الترشيح إلى 21 سنة ميلادية، والتوسع فى أدوات الرقابة للمجالس المحلية خطوة أولية مطلوبة على الطريق نحو تمكين محلى.

كما أن مادة (242) من باب الأحكام العامة والانتقالية حددت أن يتم تطبيق النظام المنصوص عليه فى الدستور بالتدرج خلال خمس سنوات من تاريخ نفاذه، وأن أكدت على التحول التدريجى نحو اللامركزية الإدارية والمالية والاقتصادية بوضوح وتسلسل، كما ضمنت أن أية انتخابات محلية قادمة ستجرى وفق الاعتبارات التمثيلية الموضحة فى مادة (180).

يتبين من ذلك أنه لا يوجد معوقات دستورية تعيق العدالة التمثيلية وزيادة التمثيل الانتخابى للفئات الاجتماعية، وأن كان الدستور قد حدد توجهات سياسات اللامركزية، ولكن ليست كافية.

من هنا يثور تباين التوجهات حول تشكيل المجالس المحلية والتى ستحسم حتما من خلال القانون فى شكل النظام الانتخابى واحتساب النسب المئوية فى حال إتباع النظام المختلط  والجمع بين النظامين الفردى ونظام القوائم، فيما يتعلق بكيفية تشكيل المجالس المحلية فهناك فريق يؤيد استمرار الأخذ بنظام الأرقام الموحدة للتمثيل، وفريق آخر يقترح تفعيل قاعدة عدد السكان، ويرى أنصار هذا أنه من شأنه تخفيض عدد أعضاء المجالس المحلية، ويُيسر تدريبهم وتأهيلهم، فضلا عن ذلك يتحجج هذا الفريق بزيادة كفاءة وفعالية أداء المجالس المحلية⁽¹⁰⁾.

كما يطرح رأى يدعو لفصل قانون الإدارة المحلية عن قانون الانتخابات المحلية بمعنى أن يوجد قانونين أحدهما ينظم اختصاصات الإدارة المحلية وتنظيماتها، والآخر قانون انتخابى ينظم عمليات وإجراءات الانتخابات المحلية، ويولى من يتبنى وجهة النظر هذه اهتمام بتخصيص وقت أكبر لمناقشة مسائل من مثل سير عمل الإدارة المحلية واختصاصاتها والموارد المالية، والعلاقات فيما بين الوحدات المحلية، وعلاقتها بالإدارة العامة للدولة⁽¹¹⁾.

تبقى المجالس المحلية حلا لإستيعاب جميع القوى والأحزاب السياسية فى مصر وضمان مشاركتها، يتوقف هذا على وسيظل مقرونا بتغيير قانون الإدارة المحلية ليؤكد على صور المشاركة المحلية، وتحديد النظام الانتخابى الأمثل بشكل نزيه وحر وعادل، ينتج عنه تشكيل مجالس محلية تعبر عن إرادة الناخبين، وتحديد موعد إجراء هذه الانتخابات، وكذلك تفعيل اختصاصاتها فى ممارسة أدواتها الرقابية والتى تطورت فى الدستور⁽¹²⁾.

هكذا تمثل المجالس المحلية المقبلة باعتبارها مدرسة العمل السياسى وفى ارتباطها بالتنمية السياسية وفى ظل التطورات الدستورية للإدارة المحلية؛ زيادة فرص تمكين المواطنين سياسيا وتهيئة القدرة للأفراد الممثلين لفئات المجتمع على ممارسة التأثير فى التفاعلات داخل المجتمعات المحلية، بشرط أن يأتى الترشيح وتجرى عمليات الانتخابات ضمن أطر تنافسية حقيقية أفضل مما شاهدته انتخابات مجلس النواب الأخيرة، حتى لا يصبح تشكيل المجالس المحلية المقبلة مجرد تسكين للفئات وليس تمكين حقيقى وفعال، ومما يساعد كذلك فى زيادة فعالية أعضاء هذه المجالس فى ممارسة أدواتهم الرقابية والتى تطورت فى الدستور، مما يؤدى إلى تقوية هذه المجالس وتطويرها وتجنب تكرار سلبياتها عند تشكيلها المقبل.

توصيات ختامية

ختاماً وفى سبيل تطوير المجالس المحلية القادمة، تبدو الحاجة إلى توفير مقومات ديمقراطية محددة لإجراءات انتخابها وتشكيلها وسير عملها، وقد خلصت الورقة إلى عدد من التوصيات المرحلية، منها ما يتعلق بقبل وأثناء انتخابها، وأخرى تستهدف استدامة تحسين أداء هذه المجالس عقب تشكيلها فى ضوء عاملى الاستمرارية والتغير، هذه التوصيات يمكن ذكرها كما يلى: 

أ‌.         توصيات قبل وأثناء إجراء انتخابات المجالس المحلية المقبلة

·       إن قانون الإدارة المحلية الحالى رقم (43) لسنة 1979 وتعديلاته ولائحته التنفيذية الذى ينتظر تعديله أو القانون الجديد ولائحته التنفيذية المزمع  إصداره للإدارة المحلية وكما يشترط أن يتوافق مع الاستحقاقات الدستورية ومبادئ الحوكمة، يجب ألا يتم بمعزل عن باقى القوانين ذات الصلة بالعمل المحلى فى إطار من التكامل القانونى.

·       سلامة اجراءات الهيئة الوطنية للانتخابات، بشكل يعالج إشكاليات الانتخابات المحلية، ويتيح التنافسية لكل الأحزاب والقوى السياسية والأفراد المستقلين ممن يرغبوا فى خوض الانتخابات المحلية بالمشاركة وتشكيل قوائم تنافسية أو الانتخاب الفردى، مما يساعد هذه المجالس فى تجنب تكرار سلبياتها عند تشكيلها المقبل.

·       التوسع فى برامج التربية المدنية لتأهيل الكوادر المحلية وذلك لرفع كفاءة العمل المحلى المقبل فى ظل توقعات لزيادة غير مسبوقة لتمثيل فئات جديدة ستحظى بفرص المشاركة فى الانتخابات المحلية القادمة لأول مرة.

·       قيام المجتمع المدنى والإعلام بتشجيع وتوعية المواطنين بأهمية المشاركة والاختيار فى الانتخابات المحلية المقبلة.

·       تفعيل دور مؤسسات المجتمع المدنى فى متابعة الانتخابات المحلية.

ب.   توصيات بعد تشكيل المجالس المحلية المقبلة

·       تفعيل الحوكمة فى اللوائح الداخلية للمجالس المحلية، وتطوير أو صيانة مرافق المقرات الحالية للمجالس المحلية وتدعيمها تكنولوجيا.

·       تقييم ودراسة الاحتياجات التدريبية والإدارية للأعضاء والعاملين وتحديد كيفية تلبيتها.

·       إنشاء وحدات أو أقسام بحثية متخصصة تتبع المجالس المحلية للمحافظات تسهم فى المعاونة العلمية فى أبعاد ومحاور التنمية المستدامة لكافة مستويات المجالس المحلية.

·       قيام المجالس المحلية بإشراك المواطنين، والتعاون مع المجتمع المدنى، ويمكن أن يتم مأسسة وتضمين ذلك فى لوائحها الداخلية بعد أن يتم  انتخابها وتشكيلها.

·       تأهيل صحفيين متخصصين للعمل كمراسلين مجالس محلية، وقيام الأحزاب السياسية بتدريب معاونيين محليين لأعضائهم فى المجالس المحلية من أماناتها الجغرافية.

هوامش البحث

1.       هويدا عدلى، اللامركزية فى مصر: بوابة التنمية، أحوال مصرية، العدد 61، (القاهرة: مركز الأهرام للدراسات السياسية والاستراتيجية، صيف 2016)، ص 75.

2.       محمد صفى الدين خربوش، دور الإدارة المحلية فى تعزيز التحول الديمقراطى فى مصر، أحوال مصرية، العدد 61، (القاهرة: مركز الأهرام للدراسات السياسية والاستراتيجية، صيف 2016)، ص ص 68-69، وص 73.

3.       محمد عبد الهادى، انعكاس الحوكمة على مشاركة المواطنين فى المحليات، مجلة الديمقراطية، العدد 65، (القاهرة: مركز الأهرام للدراسات السياسية والاستراتيجية، يناير 2017)، ص ص 121 - 122.

4.       أونا جاى، خيارات النظم الانتخابية للهيئات اللامركزية فى مصر، قضايا برلمانية، العدد 55، (القاهرة: مركز الأهرام للدراسات السياسية والاستراتيجية، السنة الرابعة، ديسمبر 2016)، ص 20.

5.       المعحم العربى لمصطلحات الانتخابات (عربى – إنجليزى – فرنسى)، البرنامج الانمائى للأمم المتحدة، 2014، ط1، ص 112، وص 119.

6.       محمد العجاتى، تمكين المجالس المحلية بعد الثورات العربية، فى: أيمن عبد المعطى (مراجعة)، المجالس المحلية وتمكين المشاركة المجتمعية: نماذج عربية، (القاهرة: منتدى البدائل العربى للدراسات والمعهد السويدى بالإسكندرية، أعمال ورشة بيروت فى الفترة من 25 إلى 28 يوليو 2015، د.ت)، ص ص 7-11.

7.       المركز المصرى للحقوق الاقتصادية والاجتماعية، القضاء الإدارى يحكم بحل المجالس المحلية، (القاهرة: 28/ 6/ 2011)، فى الرابط التالى:

http://ecesr.org/?p=3987

8.       مصر: القضاء الإدارى يقرر حل المجالس المحلية الشعبية، bbc arabic، فى الرابط التالى:

http://www.bbc.com/arabic/middleeast/2011/06/110628_egypt_councils

9.       مرسوم بقانون رقم (116) لسنة 2011 بحل المجالس الشعبية المحلية ومشروع لائحته التنفيذية.

10.   صالح الشيخ، مداخل إصلاح النظام المحلى فى مصر فى ضوء الاستحقاقات الدستورية والتجارب الدولية، (بدائل، العدد 12، يوليو 2012)، ص 28، ص 33.

11.   الوصايا الخمس لقانون الإدارة المحلية الجديد، المنتدى الاقتصادى لمصر بكرة، (القاهرة: مركز المشروعات الدولية بالتعاون مع مركز الأهرام للدراسات السياسية والاستراتيجية، د.ت)، ص ص 2 – 3، فى الرابط التالى:

http://www.cipe- arabia.org/files/pdf/Democratic_Governance/Towards_A_New_Local_Administration_Law.pdf

12.   محمد عبدالهادى، دور التربية المدنية فى تدعيم المشاركة المحلية فى مصر، (المركز العربى للبحوث والدراسات، الجمعة 22/6/2018 - 04:28 ص)، فى الرابط التالى:

http://www.acrseg.org/40791