أولاً: موازنة الطوارئ 2020 وأولويات الصرف

 يعتبر مصطلح موازنة الطوارئ مستجد على الواقع المالي وعلى واقع الموازنة العامة لدولة فلسطين، وقد جرى إعداد موازنة الطوارئ 2020 لدولة فلسطين في ظروف بالغة التعقيد تمثلت في حالة الطوارئ التي تعيشها الأراضي الفلسطينية وما رافق ذلك من إجراءات وتدابير وقائية للحد من انتشار وتفشي وباء كورونا، لكنها في ذات الوقت هي موازنة اعتيادية تعكس توجهات الحكومة التنموية ودعم الشباب وصمود المواطنين في المناطق المهمشة والقدس.

وفيما يتعلق بمصطلح موازنة الطوارئ لا يوجد هذا المصطلح في قانون الموازنة، ولكن التسمية هنا تشير إلى أنّ طبيعة هذه الموازنة هي طبيعة طارئة، نتيجة الفراغ القانوني من جهة، وعدم قدرة الحكومة على تحصيل الإيرادات أو إنفاق النفقات بكل أنواعها بما فيها الرواتب في ظل الظروف الراهنة من جهة أخرى.

فالأصل أنّ قانون تنظيم الموازنة العامة والشؤون المالية رقم (7) لعام 1998 ينصّ في مادته رقم (3) على أن "يقدم مجلس الوزراء مشروع قانون الموازنة العامة إلى المجلس التشريعي قبل شهرين على الأقل من بداية السنة المالية". مع العلم أن المادة رقم (1) من القانون ذاته ذكرت أن السنة المالية تبدأ في الأول من يناير وتنتهي في الـ 31 من ديسمبر من كل سنة ميلادية، ووفق أجندة الموازنة، فإنه من المفترض أن تسلم وزارة المالية مسودة قانون الموازنة لمجلس الوزراء بتاريخ 14/11 من كل عام، ليصادق عليه بتاريخ 28/11، على أن يتم تسليم قانون الموازنة المصادق عليها إلى المجلس التشريعي بتاريخ 1/12 لمناقشته واقراره، ومن ثم يصادق الرئيس بتاريخ 30/12 على مشروع الموازنة وينشر في الجريدة الرسمية، لكن أعطت المادة رقم (4) من القانون ذاته مهلة 3 أشهر بعد الموعد المحدد إذا لم يتيسر إقرار الموازنة بداية السنة الماليّة (أي حتى تاريخ 31/3).

وقد عملت الحكومة الفلسطينية بموازنة طوارئ عدة مرات، كانت المرة الأولى عام 2015، عندما أقرت موازنة طوارئ للأشهر الستة الأولى من ذلك العام بسبب احتجاز إسرائيل لإيرادات المقاصّة والتي كانت تشكل حينها حوالي 70% من الإيرادات المحلية، وأقرت الحكومة حينها بأنها ستقوم بتسديد 60% من الرواتب و50% من المصاريف التشغيلية للمؤسسات.

وقد تكرر الأمر مرة أخرى في العام الماضي 2019، إذ عملت الحكومة بموازنة طوارئ، اعتمدت في نهاية شهر شباط 2019 بسبب أزمة المقاصة مع إسرائيل، حيث قامت باحتجاز حوالي (42 مليون شيكل) شهرياً بدل مخصصات ذوي الأسرى والشهداء، فرفضت الحكومة استلام أموال المقاصة حتى شهر آب 2019 حين استلمت حوالي 2 مليار شيكل تمثل إيرادات ضريبة البلو.¹

وعلى الرغم من تأكيد رئيس الوزراء الفلسطيني د. محمد اشتيه في بداية شهر كانون الثاني 2020 على أن الحكومة لن تعمل هذا العام بموازنة طوارئ، وأنه جاري إعداد موازنة كاملة متكاملة من قبل وزارة المالية لعرضها على مجلس الوزراء لمناقشتها وإقرارها، ومن ثم تنسيبها للرئيس للمصادقة عليها وإصدارها بقرار بقانون وتصبح سارية المفعول،  في ظل عدم القدرة على عرضها على المجلس التشريعي الذي صدر قرار من المحكمة الدستورية بحله في نهاية ²2018، إلّا أنّ الحكومة لم تستطع تنفيذ ذلك بسبب حالة الطوارئ التي أعلنها الرئيس بتاريخ 5 آذار 2020 لمواجهة خطر فيروس كورونا.

وبالتالي الحكومة الفلسطينية أمام واقع فرض عليها للمرة الثالثة العمل بموازنة طوارئ، وهو ما يعني أن الحكومة ستعمل بموازنة تقشفية تتركز أولويات الإنفاق خلالها لمواجهة مخاطر فيروس كورنا وهي:

1.   مساعدة الفقراء

2.   دعم النظام الصحي

3.   توفير رواتب الموظفين واحتياجات الأمن

ثانياً: أسباب إقرار موازنة الطوارئ 2020 لدولة فلسطين

يعد انتشار وباء كورونا وما تبعه من إجراءات وتدابير وقائية وإعلان الطوارئ في جميع المحافظات الفلسطينية وما رافق ذلك من توقف الحركة الاعتيادية وتوقف العجلة الاقتصادية المفاجئ، وتعطل النشاطات الاقتصادية، أبرز الأسباب التي دفعت الحكومة الفلسطينية إلى التحول من إقرار موازنة عادية إلى موازنة طوارئ.

ثالثاً: الأدوات المالية الأساسية في موازنة الطوارئ 2020

استخدمت الحكومة الفلسطينية الأدوات المالية الأساسية الموجودة في هيكلية الموازنة كمتغيرات أساسية تؤثر على استهداف السياسة المالية، وهذه الأدوات بحسب هيكلية الموازنة قسمت إلى ثلاث مجموعات وهي³:

1.   الإيرادات العامة ومكوناتها (تأتي من عدة مصادر محلية وخارجية، ومن عدة أنواع ضريبية وغير ضريبية، ورسوم وأرباح).

2.   النفقات العامة ومكوناتها (نفقات عامة على السلع والخدمات، نفقات الأجور والرواتب ونفقات غير الأجور، نفقات الخدمات الاجتماعية، نفقات الأمن، النفقات الجارية والتطويرية والاستثمارية).

3.   العجز وكيفية تمويله وصافي الإقراض (وهذا مرتبط بما يتم تحصيله من إيرادات ومساعدات خارجية واقتراض محلي وخارجي لتغطية الفجوة التمويلية).

ويُقصد بصافي الإقراض: المبالغ التي تقتطعها إسرائيل من إيرادات المقاصّة مقابل الخدمات التي تقدمها بعض الشركات الإسرائيلية شركة الكهرباء القطرية والمياه والخدمات الطبية بشكل أساسي.⁴

رابعاً: تفاصيل موازنة الطوارئ 2020

جاءت موازنة الطوارئ 2020 لدولة فلسطين ضمن ظروف سياسية تختلف اختلافاً كلياً عن الموازنات العامة السابقة من حيث التوقع للإيرادات والاختلاف في الإنفاق، نتيجة للمخاطر المحدقة بالقضية الفلسطينية وانخفاض المساعدات الخارجية بسبب صفقة القرن من جهة، ونتيجة لحالة الطوارئ التي تعيشها الأراضي الفلسطينية وما تبع ذلك من إجراءات وتدابير احترازية للحد من تفشي وانتشار فيروس كورونا في الأراضي الفلسطينية  وما يترتب على ذلك من آثار اقتصادية كبيرة وعميقة على الاقتصاد الفلسطيني بشكل عام وعلى الموازنة العامة بشكل خاص من جهة أخرى.

حيث تشير التوقعات إلى تأثر الموازنة العامة الفلسطينية جراء انتشار فيروس كورونا في الأراضي الفلسطينية يتمثل في انخفاض الإيرادات العامة بسبب توقف النشاط التجاري وانخفاض الواردات، ما يعني انخفاض إيرادات المقاصّة، وانخفاض الإيرادات المحلية بسبب تعطل النشاطات الاقتصادية وتعطل الحركة الاعتيادية والتجارية، وكذلك زيادة الإنفاق العام لاحتواء أزمة كورونا والتي قدرها رئيس الوزراء الفلسطيني د. محمد اشتية بنحو 138 مليون دولار يتطلب توفرها لاحتواء تداعيات أزمة كورونا، ما يشكل عبئاً إضافياً على الموازنة العامة يضاف إلى الأعباء المالية على الموازنة العامة في الوضع الطبيعي.⁵

وسط هذه التوقعات قدرت الحكومة الفلسطينية إيرادات ونفقات دولة فلسطين للاثني عشر شهراً المنتهية بتاريخ 31 كانون الأول 2020، وفقا لما هو موضح في الجدول رقم (1)

جدول رقم (1)

موازنة الطوارئ 2020 لدولة فلسطين

-         المصدر: موازنة الطوارئ 2020 لدولة فلسطين، ديوان الرئاسة، نشرت بتاريخ 9 نيسان 2020.

للوقوف على ما ورد في موازنة الطوارئ 2020 لابد من المقارنة بين ما تم تقديره في موازنة الطوارئ 2020 مع ما تم تحقيقه فعلياً في موازنة عام 2019، وبذلك يمكن رصد التغيرات الحقيقية وتقييم خطة الإيرادات والإنفاق في موازنة الطوارئ 2020

فيما يتعلق بالإيرادات

-  قدرت الحكومة الفلسطينية إجمالي الإيرادات بنحو 8698 مليون شيكل إي ما يعادل 2480 مليون دولار، أي أقل بحوالي 28% عن إجمالي الإيرادات التي تحققت فعلياً في موازنة 2019 والبالغ 3428.8 مليون دولار، ويعود انخفاض إجمالي الإيرادات المقدرة في موازنة الطوارئ 2020 إلى التوقعات بانخفاض الإيرادات العامة (إيرادات القاصة والإيرادات المحلية) بسبب حالة الطوارئ التي تعيشها جميع المحافظات الفلسطينية وما تبع ذلك من إجراءات وتدابير وقائية للحد من تفشي  فيروس كورونا ومن أهمها إغلاق المعابر والمنافذ الدولية وتوقف النشاط التجاري وتعطل النشاطات الاقتصادية والذي سوف يؤدي بدوره إلى تراجع إيرادات المقاصة والايرادات المحلية.

فيما يتعلق بالمساعدات الخارجية

-  قدرت الحكومة الفلسطينية المساعدات الخارجية في موازنة الطوارئ 2020 بنحو 2229 مليون شيكل بواقع (1509 مليون شيكل منح ومساعدات لدعم الموازنة العامة، و720 مليون شيكل منح ومساعدات لتمويل النفقات التطويرية) أي ما يعادل نحو 637 مليون دولار بواقع (431 مليون دولار منح ومساعدات لدعم الموازنة العامة، و206 مليون دولار منح ومساعدات لتمويل النفقات التطويرية)، في حين بلغت المنح والمساعدات الخارجية الفعلية في عام 2019 نحو 459 مليون دولار ، أي أن المنح والمساعدات المقدرة في موازنة الطوارئ 2020 تزيد بنحو 60 % عن المنح والمساعدات الخارجية التي تحققت فعلياً في عام 2019.

وفي هذا الصدد يمكن القول أن الحكومة الفلسطينية أفرطت في التفاؤل فيما يتعلق بزيادة المنح والمساعدات المقدرة او المحتملة في عام 2020، ويعتبر هذا التفاؤل مخالف للتوقعات بانخفاض المنح والمساعدات الخارجية خاصة مع توقف عجلة الاقتصاد العالمي وانشغال معظم دول العالم في احتواء ازمة كورونا من جهة، ومن جهة أخرى الانخفاض العام في حجم المساعدات الخارجية المقدمة للسلطة الفلسطينية منذ العام 2008 والذي انخفض بشكل حاد مع وصول ترامب لسدة الحكم في الولايات المتحدة الأمريكية ووقفه جميع المساعدات الأمريكية عن الشعب الفلسطيني عام منذ العام 2018 للضغط على القيادة الفلسطينية للقبول بصفقة القرن.⁶

فيما يتعلق بالتمويل البنكي

-  قدرت الحكومة الفلسطينية في موازنة الطوارئ بنحو 2160 مليون شيكل أي ما يعادل 617 مليون دولار، أي يزيد عن التمويل البنكي الذي تحقق في عام 2019 والذي بلغ بنحو 501 مليون دولار، وبذلك يتوافق التمويل البنكي المقدر في موازنة الطوارئ 2020 مع التوقعات التي تشير إلى ارتفاع حجم الدين المحلي خلال العام 2020 بسبب انخفاض الإيرادات العامة بما فيها المساعدات الخارجية من جهة وزيادة الانفاق العام وبخاصة لاحتواء ازمة كورونا من جهة أخرى.

فيما يتعلق بمصادر التمويل الأخرى 

-  رصدت الحكومة الفلسطينية في موازنة الطوارئ 2020 نحو 5040 مليون شيكل بما يعادل 1040 مليون دولار دون الإفصاح عن ماهية المصادر الأخرى، وبالتالي يحتاج هذا البند بالتحديد إلى التوضيح لا سما وأن مصادر تمويل الموازنة العامة المعروفة تتمثل في (الإيرادات المحلية وإيرادات المقاصة والمساعدات الخارجية والدين المحلي والاستثمار الأجنبي المباشر الذي يتسم بانخفاض حجمه بسبب عدم وجود بيئة جاذبة للاستثمار وعدم الاستقرار في الأراضي الفلسطينية).

فيما يتعلق بالنفقات العامة وصافي الإقراض

قدرت الحكومة الفلسطينية في موازنة الطوارئ 2020 النفقات العامة وصافي الإقراض بنحو 17787 مليون شيكل أي ما يعادل نحو 5082 مليون دولار، وبذلك يزيد حجم النفقات العامة وصافي الإقراض عن حجم النفقات وصافي الإقراض التي تحققت في عام 2019 بنحو 60% والتي بلغت نحو 3660 مليون دولار عام 2019، ويتوافق حجم النفقات العامة وصافي الإقراض المقدر عام 2020 مع التوقعات التي تشير إلى زيادة النفقات العامة بسبب الإجراءات التدابير الوقائية الاحترازية التي اتخذتها الحكومة الفلسطينية لمكافحة فيروس كورونا وبخاصة وأن احتواء أزمة كورنا يتطلب زيادة الإنفاق الحكومي لقطاع الرعاية الصحية وبخاصة لإقامة أماكن للحجر الصحي الجماعي للحالات المشتبه بإصابتها بهذا الفيروس وتوفير المواد التموينية اللازمة لهم في أماكن الحجر الصحي، وكذلك زيادة الإنفاق على معدات الوقاية الشخصية وإجراء الفحوص واختبارات التشخيص إضافة إلى مزيد من الأسره في المستشفيات والمراكز الصحية، وتجهيز مستشفيات ميدانية جديدة.

وبالإضافة إلى زيادة الإنفاق لقطاع الأمن نتيجة اعلان حالة الطوارئ ونشر قوات الأمن في المحافظات لمتابعة تنفيذ الإجراءات والتدابير الاحترازية داخل المحافظات ومتابعة الأسواق للتأكد من توفر السلع والمواد التموينية اللازمة وعدم وجود احتكار من قبل بعض التجار.

ووفقا لتقديرات رئيس الوزراء الفلسطيني د. محمد اشتيه بأن المبلغ المطلوب لاحتواء أزمة كورنا هو 138 مليون دولار سيمثل عبئاً إضافياً على الحكومة الفلسطينية يضاف إلى الأعباء الملقاة على الحكومة في الوضع الطبيعي.

ملاحظات ختامية

-  إن نشر الحكومة الفلسطينية موازنة الطوارئ 2020 في موعدها وفي ظل حالة الطوارئ التي تعيشها الأراضي الفلسطينية وفي ظل توقف الحركة الاعتيادية والاقتصادية يؤكد على جدية الحكومة في التعامل مع جائحة كورنا والتزامها في تطبيق معايير النزاهة والشفافية بغض النظر عن الظروف التي تمر بها الحكومة.

-  إن تحول الحكومة الفلسطينية لاعتماد موازنة طوارئ بدلاً من موازنة عادية، هذا يعني أن الحكومة تتجه نحو سياسة تقشفية تتمثل في اقتصار الإنفاق على القطاعات الأكثر عطاءاً في هذه الفترة وهي قطاع التعليم والصحة والشؤون الاجتماعية ودعم الأسر الفقيرة وبالتالي فهو مؤشر إيجابي وخاصة في ظل ما تعانيه السلطة خلل هيكلي في الموازنة العامة يتمثل في العجز الدائم والمستمر منذ نشأة السلطة وحتى الوقت الراهن.

-  موازنة الطوارئ هي موازنة طارئة نتيجة حالة الطوارئ ونتيجة الإجراءات والتدابير الوقائية للحد من تفشي فيروس كورونا في الأراضي وبالتالي لا تعني التغلب على المخاطر المتمثلة بمخاطر الاستدامة المالية واستقرار النظام النقدي وقدرته على التمويل في هذه الظروف الصعبة بالإضافة إلى تراجع المؤشرات الاقتصادية وتراجع الطلب المحلي والقدرة الشرائية للمواطنين وتراجع المؤشرات المالية للموازنة بزيادة العجز الجاري الذي يؤثر على زيادة المديونية وبالتالي زيادة تكاليف خدمة الدين العام وارتفاع الدين سيكون على حساب كافة المواطنين وأهم من ذلك كله تعذر الحكومة من الوفاء بالتزاماتها بشكل كامل تجاه النفقات الجارية بالتحديد، إذ أن جميع هذه المخاطر أصبحت واقع يعيشه المجتمع الفلسطيني وصانعوا القرارات المالية والاقتصادية، والحد منه بحاجة إلى التعمق في هيكلية الموازنات وتحليلها وتجنب أوجه الإنفاق الممكن الاستغناء عنه، وتعزيز تمويل النفقات التطويرية والاستثمارية على حد السواء.

الهوامش

1.  ضريبة البلو: هي ضريبة مفروضة على المحروقات، في كل من إسرائيل والأراضي الفلسطينية، ويبلغ متوسط قيمتها قرابة 3 شيكل على كل ليتر من الوقود وبنسبة أقل (2.7 شيكل) على الوقود اللازم لتوليد الطاقة.

2.  الحياة الجديدة، اشتية: لن ندخل العام الجديد بموازنة طوارئ وسنبقى أوفياء لأسر الشهداء، (رام الله: الحياة الجديدة، 5 كانون الثاني 2020)، شوهد بتاريخ 2 أيار 2020، في: https://bit.ly/3fcHaBp.

3.  معهد أبحاث السياسات الاقتصادية الفلسطيني – ماس، ورقة خلفية جلسة مستديرة (5): أداء الموازنة العامة 2018 بالمقارنة مع 2017 وأزمة إيرادات المقاصّة 2019، (رام الله: ماس، 2019)، ص1.

4.    سلطة النقد الفلسطينية، تطورات مالية الحكومة والدين العام الربع الأول 2017، (رام الله: حزيران 2017)، ص6.

5.  لمزيد من التفاصيل حول تداعيات فيروس كورونا على الاقتصاد الفلسطيني، انظر: رائد حلس، تقدير موقف: تأثير فيروس كورنا (كوفيد – 19) على الاقتصاد الفلسطيني، (رام الله: مركز الأبحاث الفلسطيني، نيسان 2020).

6.  لمزيد من التفاصيل حول انخفاض المساعدات الخارجية لدولة فلسطين، انظر: رائد حلس، أوراق فلسطينية: قطع المساعدات الأمريكية عن الشعب الفلسطيني - التداعيات وخيارات المواجهة، (حيفا: المركز العربي للدراسات الاجتماعية التطبيقية – مدى الكرمل، كانون الأول 2019).